กรอบแนวคิดการกระจายอำนาจให้แก่องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น

ในบทบัญญัติภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 กำหนดกรอบความคิดการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นข้างต้นแล้วจะเห็นว่าเป็นรูปธรรมยิ่งขึ้นในด้านการปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งได้บัญญัติไว้ในหมวด 9 รวม 9 มาตรา ตั้งแต่มาตรา 283 ถึงมาตรา 290 สรุปได้ว่า รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่ท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหลายย่อมมีอิสระในการกำหนดนโยบายการปกครอง การบริหาร การบริหารงานบุคคล การเงินและงานคลัง และมีอำนาจหน้าที่ของตนเองโดยเฉพาะ โดยรัฐบาลเป็นผู้กำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่าที่จำเป็น ภายใต้กรอบของกฎหมายและเพื่อกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ภายใต้มาตรา 284 จึงได้ตราพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 ขึ้นรองรับเป็นหลักประกันเพื่อการปฏิบัติให้บังเกิดผลขึ้นอย่างแท้จริง ซึ่งมีสาระสำคัญในการกำหนดอำนาจหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะระหว่างรัฐบาลกลางกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง การจัดสรรสัดส่วนภาษีและอากรระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยคำนึงถึงภาระหน้าที่ของรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง ภารกิจดังกล่าวนี้ จึงกำหนดให้เป็นหน้าที่ของคณะกรรมการ
-4-

กระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทำหน้าที่กำหนดแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและแผนปฏิบัติการ โดยกำหนดกรอบวิสัยทัศน์ของการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นเป็น 2 ระยะคือ
1. ระยะแรก (พ.ศ.2544-2547) ในช่วง 4 ปีแรกของการโอนภารกิจ เป็นช่วงของการ
ปรับปรุงระบบการบริหารงานภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ราชการส่วนกลาง และราชการส่วนภูมิภาค รวมทั้งการพัฒนายุทธศาสตร์ การสร้างความพร้อมในการรองรับการถ่ายโอนภารกิจ บุคลากร งบประมาณและทรัพย์สิน รวมทั้งการแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ในส่วนของภารกิจของการถ่ายโอนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างสมบูรณ์และการดำเนินงานร่วมกันระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง
2. ระยะที่สอง (พ.ศ.2548-2554) เป็นช่วงเปลี่ยนผ่าน มีการปรับบทบาทของราชการ
ส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และภาคประชาชนที่เรียนรู้ร่วมกันในการถ่ายโอนภารกิจ มีการปรับกลไกความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับราชการส่วนภูมิภาคอย่างกลมกลืน รวมทั้งปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้อง จะทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถดำเนินกิจการสาธารณะที่ตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นได้ดีขึ้น ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และสามารถพัฒนาขีดความสามารถในการดำเนินกิจกรรมได้อย่างมีประสิทธิภาพและมีความโปร่งใส
หลังจากปีที่ 10 ผ่านพ้นไป (พ.ศ.2554 เป็นต้นไป) ประชาชนในท้องถิ่นจะมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น สามารถเข้าถึงบริการสาธารณะได้อย่างทั่วถึงและเป็นธรรม ประชาชนจะมีบทบาทในการตัดสินใจร่วมสอดส่องดูแลและตรวจสอบ ตลอดจนให้การสนับสนุนในกิจกรรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างเต็มที่ เช่น ขณะนี้ระบบการศึกษา จะถ่ายโอนมาให้ท้องถิ่น ประชาชนมีส่วนร่วมในการกำหนดอนาคตของลูกหลาน การจัดหลักสูตรการเรียนการสอน การดูแลคุณภาพชีวิตของบุตรหลาน การสาธารณสุข อนามัยชุมชน เป็นต้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีการพัฒนาศักยภาพทางด้านการบริหารจัดการและการคลังท้องถิ่นที่พึ่งตนเองและมีอิสระมากขึ้น ผู้บริหารและสภาท้องถิ่นจะเป็นผู้มีความรู้ ความสามารถและมีวิสัยทัศน์ในการบริหาร ราชการส่วนภูมิภาคจะเปลี่ยนบทบาทจากผู้จัดทำบริการสาธารณะมาเป็นผู้ให้ความช่วยเหลือทางวิชาการ และกำกับดูแลการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่าที่จำเป็นภายใต้ขอบเขตที่ขัดเจน การปกครองส่วนท้องถิ่นจะเป็นการปกครองตนเองของประชาชนในท้องถิ่นอย่างแท้จริง จึงยึดหลักการและสาระสำคัญของการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 3 ด้าน คือ
1. ด้านความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบายและการบริหารจัดการ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมมีอิสระในการกำหนดนโยบายการปกครอง การบริหาร
จัดการ การบริหารงานบุคคล และการเงินการคลังของตนเอง โดยยังคงรักษาความเป็นรัฐเดี่ยวและความมีเอกภาพของประเทศ การมีสถาบันพระมหากษัตริย์เป็นประมุขและความมั่นคงของชาติเอาไว้ได้ ตลอดจนการส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการเมืองการปกครองภายใต้ระบอบประชาธิปไตย



-5-

2. ด้านการบริหารราชการแผ่นดินและการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น
รัฐต้องกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการของ
ตนเองได้มากขึ้น โดยปรับบทบาทและภารกิจของราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาค พร้อมเพิ่มบทบาทให้ส่วนท้องถิ่นเข้าดำเนินการแทน เพื่อให้ราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาครับผิดชอบในภารกิจมหภาค และภารกิจที่เกินขีดความสามารถขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะดำเนินการได้ โดยกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในด้านนโยบายและด้านกฎหมายเท่าที่จำเป็น ให้การสนับสนุนส่งเสริมด้านเทคนิควิชาการและตรวจสอบติดตามประเมินผล
3. ด้านประสิทธิภาพการบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
รัฐต้องกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้ประชาชนได้รับบริหาร
สาธารณะที่ดีขึ้นหรือไม่ต่ำกว่าเดิม มีคุณภาพมาตรฐาน การบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความโปร่งใส มีประสิทธิภาพ และรับผิดชอบต่อผู้ใช้บริหารให้มากขึ้น รวมทั้งส่งเสริมให้ประชาชนภาคประชาสังคมและชุมชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ รวมดำเนินงานและติดตามตรวจสอบ

รูปแบบการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น กำหนดไว้ 5 รูปแบบในปัจจุบัน คือ
1. องค์การบริหารส่วนจังหวัด ( อบจ. )
2. เทศบาล
3. องค์การบริหารส่วนตำบล ( อบต. )
4. กรุงเทพมหานคร
5. เมืองพัทยา

มารู้จักองค์การบริหารส่วนจังหวัดกันเถอะ
องค์การบริหารส่วนจังหวัด เป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นรูปแบบหนึ่ง ซึ่งมีพื้นที่ในการบริหารเต็มทั้งจังหวัด ถือพื้นที่เขตการปกครองของจังหวัดเป็นเขตการบริหารงานขององค์การบริหารส่วนจังหวัด โดยเกิดขึ้นตั้งแต่ปี พ.ศ. 2498 พร้อมๆกับการจัดตั้งเทศบาล แต่ช่วงนั้นเป็นเพียงสภาที่ปรึกษาของผู้ว่าราชการจังหวัด สมาชิกสภาเกิดจากการแต่งตั้งเป็นตัวแทนของประชาชนในพื้นที่แต่ละอำเภอ ให้คำปรึกษากับพ่อเมืองในการพัฒนาจังหวัด ในรูปแบบคณะกรรมการประจำจังหวัด ต่อมาผู้ว่าราชการจังหวัดได้เข้ามาบริหารกิจการขององค์การบริหารส่วนจังหวัด สวมหมวก 2 ใบ คือ เป็นผู้ว่าราชการจังหวัด และเป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดอีกตำแหน่งหนึ่ง มีผู้ช่วยเหลือเป็นข้าราชการของท้องถิ่นปฏิบัติการตามที่ผู้ว่าฯสั่งการ สมาชิกสภาจังหวัด หรือที่ประชาชนรู้จัก คำว่า ส.จ. ทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติ มีหน้าที่ให้ความเห็นชอบ ควบคุมการบริหารงานของผู้ว่าราชการจังหวัด โดยมีประธานสภาจังหวัดเป็นประมุขของฝ่ายนิติบัญญัติ ได้รับการคัดเลือกจากสมาชิกด้วยกันมาทำหน้าที่ประธานในการประชุมสภา ซึ่งแต่ก่อนนั้นอำนาจในการบริหารของ อบจ. ตกอยู่กับข้าราชการส่วนภูมิภาค ทั้งผู้ว่าฯ ปลัดจังหวัด และนายอำเภอ จะบริหารงานตามแนวนโยบายของรัฐ ซึ่งขัดกับหลักการปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีอิสระในการปกครองตนเอง ในการกำหนดนโยบาย การปกครอง การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลัง

-6-

ดังนั้นในปี พ.ศ. 2540 กฎหมายรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ที่มีผลประกาศใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 11 ตุลาคม 2540 เป็นต้นมา เป็นกฎหมายแม่ เป็นกรอบในการปกครองประเทศ ซึ่งกฎหมายลูกฉบับอื่นๆจะต้องมีบทบัญญัติที่สอดคล้อง จึงทำให้ พ.ร.บ. องค์การบริหารส่วนจังหวัดต้องแก้ไขเปลี่ยนแปลงสาระของกฎหมายให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ จึงประกาศใช้บังคับ พ.ร.บ. องค์การบริหารส่วนจังหวัด ฉบับปัจจุบัน พ.ศ.2540 มีผลบังคับใช้วันที่ 12 ตุลาคม 2540 เช่นกัน โดยเปลี่ยนแปลงการบริหารงานของ อบจ. จากการปกครองตนเองโดยประชาชนเลือกผู้บริหารมาทำหน้าที่นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดทางอ้อม ซึ่งประชาชนมีสิทธิ มีส่วนร่วมในการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบของ อบจ. โดยการเลือกตั้งตัวแทนของตนเองในระดับอำเภอ เข้าไปบริหารกิจการงานของ อบจ. ในจังหวัด ซึ่งตัวแทนของประชาชนทุกอำเภอก็จะเข้ามาทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติ มาออกกฎหมาย ข้อบังคับของ อบจ. และคัดเลือกผู้นำ 1 คน ทำหน้าที่ฝ่ายบริหาร โดยมีข้าราชการ อบจ. เป็นผู้ช่วยปฏิบัติหน้าที่ตามอำนาจหน้าที่ที่กำหนดไว้ ในมาตรา 45 มีทั้งหมด 9 ข้อ ครอบคลุมเขตพื้นที่ทั้งจังหวัด
สมาชิกสภา อบจ. และผู้บริหาร อบจ. อยู่ในวาระการดำรงตำแหน่ง 4 ปี มีการเลือกตั้ง ส.จ. ครั้งล่าสุด เมื่อวันที่ 4 กุมภาพันธ์ 2543 เป็นสมาชิกชุดเดียวที่หมดวาระไป เมื่อวันที่ 4 กุมภาพันธ์ 2547 จากบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญปี 40 กำหนดการปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข จัดรูปแบบการปกครองแบบรัฐสภา อันประกอบด้วย สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเป็นฝ่ายนิติบัญญัติแยกต่างหากกับฝ่ายบริหาร อันมีนายกรัฐมนตรีแต่งตั้งจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และรัฐมนตรีอีกไม่เกิน 35 คน ทำหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน สำหรับราชการส่วนท้องถิ่น รัฐธรรมนูญ มาตรา 285 กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องมีสภาท้องถิ่น และคณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือ ผู้บริหารท้องถิ่น มีสาระดังนี้
• สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง
• คณะผู้บริหารท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน หรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น
• การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือคณะผู้บริหารท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนให้ใช้วิธีออกเสียงลงคะแนนโดยตรงและลับ
• คณะผู้บริหารท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นจะเป็นข้าราชการ ซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำ พนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หรือของข้าราชการท้องถิ่นมิได้
• คุณสมบัติของผู้มีสิทธิเลือกตั้งและผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งหลักเกณฑ์และวิธีการเลือกตั้ง สมาชิกสภาท้องถิ่น คณะผู้บริหารท้องถิ่น และผู้บริหารท้องถิ่นให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 144 กำหนดให้คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) เป็นผู้ควบคุม และดำเนินการจัดหรือจัดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาท้องถิ่น และผู้บริหารท้องถิ่น รวมทั้งการออกเสียงประชามติ ให้เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม และมาตรา 43 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้งพ.ศ.2541
-7-

บัญญัติว่า “ คณะกรรมการการเลือกตั้งจะควบคุม และดำเนินการจัดหรือจัดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น ไม่เกิน 5 ปี นับแต่วันที่พระราชบัญญัติฉบับนี้ใช้บังคับ (8 มิถุนายน 2541) จากสาเหตุดังกล่าวจึงส่งผลให้คณะกรรมการการเลือกตั้งต้องรับผิดชอบการเลือกตั้งท้องถิ่นภายในวันที่ 9 มิถุนายน 2546
คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) จะเข้ามารับผิดชอบเป็นผู้ควบคุมและดำเนินการจัดหรือจัดการ
เลือกตั้งทั้งระดับชาติ (ส.ส. , ส.ว. ) และระดับท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 บัญญัติไว้ จะต้องมีกฎหมายมารองรับ จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ.2545 ขึ้น มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 18 ตุลาคม 2545 และในมาตรา 2 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวได้บัญญัติไว้ว่า พระราชบัญญัตินี้จะใช้บังคับแก่การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประเภทใด และเมื่อใดให้ตราเป็นพระราชกฤษฎีกา คณะกรรมการการเลือกตั้งได้เสนอรัฐบาลให้ตราพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติฉบับนี้บังคับใช้ในการเลือกตั้งท้องถิ่นทุกประเภทที่ครบวาระ มีผลบังคับตั้งแต่วันที่ 4 มีนาคม 2546 เป็นต้นไป
ดังนั้น ท้องถิ่นใดครบวาระ หรือมีเหตุให้ต้องหมดวาระแห่งการดำรงตำแหน่ง คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) จะเข้าควบคุม และจัดให้มีการเลือกตั้งให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ.2545

******************************